Steden en Rijk leren elkaars taal spreken in City Deals

Het PBL evalueert op verzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken het instrument City Deals. Met deze Deals werken steden, het Rijk en andere partijen samen aan innovaties die nodig zijn om de transities te versnellen, die Agenda Stad voor ogen heeft. De informele manier van werken daarbij wordt gewaardeerd, zo blijkt uit de eerste verkenning, die nu klaar is. Onderzoeker David Hamers licht toe.

Waarom deze evaluatie?
“Voor het PBL was er een bredere aanleiding om te kijken naar de City Deals. We zien in Nederland namelijk ongelofelijk veel ambities in stedelijke regio’s, maar ook bij nationale overheden die ze projecteren op steden, om transities aan te pakken. Denk aan energietransitie of circulaire economie. Het gaat om grote complexe vraagstukken, waar geen hapklare oplossingen voorhanden zijn. Er zijn nieuwe manieren van werken voor nodig om ze aan te pakken. We zien dan ook steden heel ambitieus en serieus aan de slag gaan met deze transities en targets neerzetten. De ene is concreter ermee bezig dan de ander. Tegelijk ziet het Rijk steden ook als agents of change. Wij als PBL zijn geïnteresseerd om te kijken wat de twee overheidslagen op die manier van elkaar kunnen verwachten.”

Hoe werkt dat dan?
Duidelijk kwam naar voren dat het gaat om experimenteren en innoveren en dat we niet blijven hangen in abstracties. Steden moeten aan de slag gaan, dingen uitproberen, testen wat wel en wat niet werkt. Door te experimenteren kun je pas innoveren. We maken in dit onderzoek een verschil tussen vernieuwing en innovatie. De eerst gaat geleidelijk, de twee is iets radicaal anders. Daarvoor heb je nieuwe manieren van werken nodig. Dat vergt veel van de actoren die erbij zijn betrokken. Daarom wilden we als PBL inzoomen op de City Deals. Hoe werkt dat dan? We krijgen vanuit BZK het verzoek om nu al tijdens de uitvoering te kijken. Wat loopt lekker, wat niet? Het is een eerste verkenning. In het najaar komen we met de tweede fase.”

Zijn de City Deals een goed instrument?
“Ja, er is een hele nieuwe manier van werken ontstaan, met meer samenwerking in netwerkverband tussen verschillende overheidslagen. Het is een zogeheten multilevel manier van samenwerken, waarbij er een meer informele manier van communiceren bestaat. Die wordt goed gewaardeerd door de betrokkenen, zo blijkt uit ons onderzoek. We kunnen hier nog heel veel van leren, is de tendens. Elementen ervan zouden meer moeten landen in regulier beleid.”

David Hamers. Foto: Henriëtte Guest.

Heb je daar een concreet voorbeeld van?
“Stad en Rijk zouden bij regulier beleid al in een veel vroeger stadium om tafel kunnen gaan. Zo kunnen ze samen verkennen wat nodig is, voordat er beslissingen nodig zijn. Ze leren elkaars taal spreken, elkaars wereld kennen. Nu zie je vaak dat de twee werelden niet altijd even goed overeenkomen. In de City Deals komen die werelden samen, en dat wordt erg gewaardeerd. Daarnaast bieden de Deals ruimte om experimenten te organiseren en uit te voeren om innovaties te ontdekken. Die ruimte wordt helaas nog onvoldoende benut, zo hebben wij ontdekt.”

Stad en Rijk zouden bij regulier beleid al in een veel vroeger stadium om tafel kunnen gaan. Zo kunnen ze samen verkennen wat nodig is, voordat er beslissingen nodig zijn. Ze leren elkaars taal spreken, elkaars wereld kennen.

Wat kan dan beter?
“Steden zouden de bestaande ruimte binnen bestaande regelgeving beter kunnen benutten. Zoek de grenzen meer op, rek die regels op waar mogelijk. City Deals bieden daar de ruimte voor, dus gebruik die dan ook. Aan de andere kant kan ook het Rijk meer doen om steden hierin te helpen, door bijvoorbeeld wet- en regelgeving aan te passen, die experimenten en innovatie in de weg staat. Daar heeft het Rijk nog moeite mee. Het gaat vaak om lange processen, en aanpassing ervan ligt vaak gevoelig. Dit botst nog weleens. Steden willen vaak sneller acteren dan het Rijk. Het Rijk zou wat meer lef kunnen tonen, zeggen de respondenten dan ook. Faciliteren met alleen kennis is niet voldoende. Of dit stapje verder per se in de vorm van een City Deal moet gebeuren, weet ik niet. Wel kunnen de Deals helpen het beter in kaart te brengen, het bespreekbaar te maken en het scherp op de agenda te zetten.”

Hoe is de samenwerking door de City Deals verbeterd?
“Het heeft een nieuwe manier van werken opgeleverd. Steden komen makkelijker in contact met het Rijk. Ze vinden makkelijker een ingang, de lijnen zijn korter. Tegelijk bestaat dé ingang niet. Het Rijk spreekt niet met één mond. Er is verschil tussen de departementen en gemeenten voelen zich weleens verdwaald omdat het ene departement iets anders zegt dan een ander. En steden willen vooral handelen, dat is de kracht van steden. Als je verdwaalt is dat niet makkelijk. Agenda Stad draagt wel bij aan contact tussen departementen, maar het kan nog beter. Een andere kritische opmerking van respondenten is dat ook verkokering van budgetten experimenten en innovatie in de weg staat. Het blijkt nog moeilijk om over de geldpotjes heen te kijken en zaken meer met elkaar in verband te brengen als het gaat om financiën. Terwijl beleidsdomeinen met elkaar in contact brengen juist een ambitie is van Agenda Stad. Daar valt nog veel te winnen dus.”

Jullie doen een aanbeveling dat City Deals meer als beschermde omgeving kunnen fungeren. Wat bedoel je daarmee?
“City Deals zouden stedelijke experimenten moeten beschermen tegen de dominante instituties, zoals financiële verkokering en bestaande wet- en regelgeving. Die kunnen immers innovatie in de weg staan. Door ze af te schermen kunnen ze krachtiger worden. Het is net als een plantje in een kas. Je geeft die water en mest zodat het kleine plantje kan uitgroeien. Zo kunnen ook experimenten uitgroeien en sterker worden onder de bescherming van een City Deal, zodat het kan aansluiten bij bestaande trajecten en agenda’s, maar ook buiten bestaand beleid. Er moet structureel experimenteerruimte worden gecreëerd. Anders komt het moeilijk van de grond. Wat we hebben gezien in ons onderzoek is dat de City Deals die een grotere afstand van bestaand beleid hebben, dus innovatiever zijn, moeilijker van de grond komen. Transitie vergt innovatie en daar hebben we experimenten voor nodig. En die kunnen alleen worden opgeschaald en als een inktvlek worden verspreid, als ze uit de wind worden gehouden.”

City Deals zouden stedelijke experimenten moeten beschermen tegen de dominante instituties, zoals financiële verkokering en bestaande wet- en regelgeving. Die kunnen immers innovatie in de weg staan.

Ook het leerproces binnen de City Deals kan explicieter, stellen jullie. Kun je dat toelichten?
“Als je wilt experimenteren en innoveren zal je van te voren moeten afvragen wat je wilt leren. Het is een zoekend proces. Daar ben ik ook voorstander van. Zoek de ruimte op. Maar het werkt goed als van tevoren helder wordt opgeschreven wat je wilt bereiken. Daar kun je beter van leren. En dat is cruciaal voor innovatie. Je moet ook durven mislukken. Bij experimenteren hoort dat erbij. Je zoekt immers de grenzen op. Iedereen weet dat, maar in beleidsland kan men daar nog moeilijk mee omgaan. Daarom is rugdekking zo belangrijk. Zorg voor die beschermde omgeving. Dat je daar in een experiment mislukt is heel goed uit te leggen aan burger of gemeenteraad. Maar het vergt van ambtenaren een andere opstelling. Er komen gewoon hele andere leerprocessen kijken bij innovatie.”