Binnenstedelijk bouwen en transformatie vereist meervoudige, lerende aanpak

Tot 2030 hebben de Nederlandse steden 1 miljoen nieuwe woningen nodig. Het liefst door te bouwen in binnenstedelijk gebied, in plaats van uit te breiden in weilanden. Maar zo makkelijk is dat niet. Marktpartijen vervullen nog geen kwart van de benodigde woningbouwopgave in de steden. Ze lopen tegen allerlei barrières aan, zoals regelgeving en onrendabele investeringen. Op 5 juli kwamen experts uit de bouwsector, Rijk, gemeenten, provincies, ontwikkelaars en andere partners bij elkaar in Den Haag om samen te kijken hoe dit beter kan.

De bijeenkomst stond in het teken van het onderzoek van de TU Delft ‘Gebiedstransformaties: Ruimte voor Durf en Diversiteit’. Programmadirecteur Stad Bert van Delden van het ministerie van BZK opende de bijeenkomst met een pleidooi om concreet en nuchter te kijken naar binnenstedelijke transformatie. “Laten we een open mind houden en alles bespreekbaar houden, zodat we samen verzinnen hoe we deze ingewikkelde stedelijke transitie op vruchtbare manier verder kunnen brengen.” Hij noemt het onderzoek van TU Delft een belangrijke hulp en inspiratie daarbij.

Barrières voor marktpartijen

Onderzoeker Wouter Jan Verheul presenteerde namens TU Delft afdeling Urban Development Management de resultaten. Allereerst werd maar weer eens bevestigd dat binnenstedelijke transformatie vol haken en ogen zit. De private marktpartijen lopen aan tegen juridische, bestuurlijk-organisatorische en vooral financiële barrières. Van lastige procedures, aanpassingen van bestemmingsplannen tot steeds wisselende of afwezige gebiedsvisies. Hoe kunnen gebiedstransformaties makkelijker van de grond komen, vroegen de onderzoekers zich af. Welke typen van aanpak en coalitievorming zijn nodig om gebieden succesvol te transformeren? Welke alternatieve instrumenten en financieringsconstructies kunnen daarbij helpen?

Belangrijk is als eerste dat het besef landt dat de verschillende marktsituaties, ruimtelijke opgaven, initiatiefnemers en woonvoorkeuren in de Nederlandse stedelijke regio’s vragen om maatwerk, aldus de onderzoekers. Elke gebiedstransformatie kent immers zijn eigen economische onzekerheden en variëteit aan gebruikers en levensstijlen, woonvoorkeuren en financiële mogelijkheden. Deze diversiteit moet door nationaal beleid worden erkend en gestimuleerd.

Stappenplan

In hun onderzoek komen de TU Delft-wetenschappers met een stappenplan voor gebiedstransformaties. De eerste daarvan is dat gemeenten hun basis op orde moeten krijgen voordat ze wachten op aanvullende investeringen of andere instrumenten. Vaak kunnen ze nu al veel doen. Ze kunnen nog eens goed kijken welke regels echt nodig zijn (‘ontslakken’). Zijn er bijvoorbeeld geen flexibele parkeernormen mogelijk? Bestaat er geen overmaat aan maatschappelijke functies op een bepaalde bestemming?

Daarnaast is een tweede stap nodig door de bestaande werkwijze waar mogelijk aan te vullen met nieuwe instrumenten die er vooral op gericht zijn om private investeringen uit te lokken. Op basis van onderzoek naar buitenlandse cases presenteerden de TU Delft onderzoekers een instrumentenwaaier met ‘rijpe’ en ‘groene’ instrumenten. Vooral stimulerende instrumenten die geen subsidie behelzen verdienen experiment en vervolgonderzoek.

Ondanks het op orde brengen van de basis en de toepassing van nieuwe aanvullende instrumenten, zal in veel gevallen toch nog een financieel tekort bestaan. De derde stap blijft voor veel gebiedstransformaties nodig in de vorm van gerichte overheidsinvesteringen. Hoe, voor welke publieke doelen en onder welke voorwaarden kunnen overheidsinvesteringen worden gedaan om gebiedstransformaties van de grond te krijgen. Financiële steun van de overheid kan variëren van publieke infrastructuurvoorzieningen tot en met exploitatiebijdragen. De steun kan door gerichte investeringsgelden aan gebiedstransformaties toe te kennen. Overigens leiden publieke investeringsgelden doorgaans tot private vervolginvesteringen. Volgens de onderzoekers hebben verschillende Nederlandse cases een multiplier effect laten zien van 10 tot 18 keer.

Lerend vermogen

Toch ontbreekt bij veel gemeenten echter de mens- en slagkracht om adequaat te reageren op marktinitiatieven. Een voorbeeld gaf Verheul van de gemeente Den Haag. Sinds 2012 kent de Hofstad een verdubbeling aan bouwprojecten in de stad. Tegelijk is er enorm gereorganiseerd en is het aantal ambtenaren sterk verminderd. Per fte moet er dus steeds meer getransformeerd en gebouwd worden.

Verder benadrukken de onderzoekers dat gebiedstransformaties ook dringend lerend vermogen nodig hebben. Dit vermogen moet worden gevoed door een vitale kennisinfrastructuur waaraan zowel academische- als praktijkdeskundigen zijn aangesloten. Ervaringen en aanbevelingen met betrekking tot bestaande en nieuwe instrumenten voor gebiedstransformaties kunnen dan snel worden verspreid. Ook vragen gebiedstransformaties om experimenteerruimte. Door middel van pilotprojecten kunnen nieuwe elementen aan de Nederlandse ruimtelijke ontwikkelingspraktijk worden geïntroduceerd én gemonitord. “Wijs gebiedstransformaties bijvoorbeeld aan als ‘living lab’, wat commitment creëert om te leren en te evalueren”, gaf Verheul als voorbeeld. Omdat in gebiedstransformaties grote ruimtelijke, sociale, economische opgaven samenkomen, moeten zij hoog op de nationale en regionale agenda staan. Koppel gebiedstransformaties vooral aan de energietransitie en de duurzaamheidsagenda, want door die combinatie ontstaat een ‘window of opportunity’. Een werkelijk meervoudige, lerende aanpak zal door alle overheidslagen én de private sector moeten worden omarmd, concludeert het onderzoek.

Belemmeringen

Na de presentatie van Verheul ging moderator prof. Hans de Jonge het gesprek aan met een panel en de zaal. De eerste vraag die hij voorlegde was welk instrumentarium nodig is voor lastige gebiedstransformaties. Wat zijn de belemmeringen? Welke andere instrumenten en samenwerkingsvormen kunnen transformaties mogelijk maken? Volgens Esseline Schieven, directeur Verkeer en Openbare Ruimte van de Gemeente Amsterdam, is een grote belemmering waarmee overheden kampen dat je maar mag denken in tien jaar. “Grote investeringen in infrastructuur hebben veel langer nodig. Als je meer woningen en banen kwijt wilt in een gebied, vereist dat infrastructuur voor betere toegang van dat gebied. Maar een nieuwe metro leg je niet aan in tien jaar. De spanning hoe je een goede overheid kan zijn en hoe je goede gebiedsontwikkeling uitvoert is daarom groot.”

Desiree Uitzetter, directeur Gebiedsontwikkeling van BPD Development noemt gebiedstransformatie topsport. “En dat vergt trainen. Het is daarom belangrijk kennis en ervaringen uit te wisselen, zodat we elkaar verder kunnen brengen.” Een derde van de projecten waar BPD mee bezig is kent eigenlijk een negatieve business case. Elk project is maatwerk. Om een goede business case te bouwen is het volgens Uitzetter belangrijk dat “we langer vooruit durven kijken, flexibel zijn, blijven inspringen op veranderingen, samenwerken met veld en zowel individuele als gezamenlijke belangen in het oog houden.”

Dat er meer instrumentarium nodig is voor lastige gebiedstransformatie werd gevoeld in de zaal. Hoe zorgen we ervoor dat we boven al die gemeenten heen dit kunstje uitvoeren met elkaar? Bewustzijn van elkaars rol moet groter. Er moet een brug komen tussen de rollen die private en publieke partijen spelen. Anderen legden de nadruk op een nieuwe werkwijze in plaats van weer zoeken naar nieuwe instrumenten. ‘Koppel budgetten die in silo’s zitten meer met elkaar’. Ook politiek moet er meer bij betrokken worden. ‘Het gaat over ambities en randvoorwaarden, die moeten we eerst op orde krijgen.’

In een reflectie op de eerste discussieronde benadrukt TU Delft onderzoeker Erwin Heurkens, dat nieuwe instrumenten, zoals die in het buitenland veelvuldig worden toegepast, niet als panacee of als blauwdruk moeten worden gezien, maar door sommigen wel te snel worden afgedaan. Er zijn volgens Heurkens wel degelijk mogelijkheden, vooral als we kijken naar de onderliggende mechanismen van waardevermeerdering en risicoreductie.

Investeringen

De tweede vraag aan de zaal was onder welke condities partijen bereid zijn te investeren? Welke afwegingen spelen daarbij? Manon Janssen, boegbeeld van de Topsector Energie wijst naar de energietransitie waar grote bedrijven als Shell al samen met de overheid optrekken, bijvoorbeeld bij de bouw van windparken op zee. Ze geeft advies dat we vooral niet te afwachtend moeten zijn: “Weet wat de echte knelpunten zijn en wacht niet op de overheid. Dé overheid bestaat namelijk niet. Toon ondernemerschap en maak het leuk voor iedereen. Dan pas komen mensen in beweging.”

Jan Fokkema, directeur NEPROM noemt geld vanuit de overheid essentieel. Hij roept op om meer de samenwerking te zoeken. Vanuit de zaal reageerden anderen mensen instemmend. Vooral omdat marktpartijen tegen gemeentelijke regelingen aanlopen, zoals bijvoorbeeld beschermd stadsgezicht, dat de aanleg van zonnepanelen op daken tegenhoudt.

Onderzoeker Fred Hobma van de TU Delft ziet veel mogelijkheden in revolverende fondsen voor situaties waar de business case op termijn positief is. Voor die lange termijn is het moeilijk om risicodragend kapitaal uit de markt te halen. Daarvoor wijst hij naar overheden en hun revolverende investeringsmogelijkheden die ze case by case kunnen overwegen aan de hand van de afwegingskaders waar de TU onderzoekers een aanzet voor hebben gedaan. “Want als je geen investering in gebiedstransformaties doet, zal de druk op het bouwen buiten de stad groter worden, huizenprijzen omhoog gaan, gentrification toenemen en gebieden verloederen. Als er geen revolverende overheidsinvesteringen worden gedaan, dan worden gebieden niet getransformeerd en zullen verloederd blijven”, zo waarschuwde hij.

Kennis en kunde

De derde vraag van de bijeenkomst was welke kennis en kunde nodig is om gebiedstransformaties mogelijk te maken? Investeren hierop is heel belangrijk stelt Gemma Smid, directeur ruimte van de provincie Zuid-Holland. “Provincies kunnen gemeenten helpen met expertise. Als je experimenten doet, organiseer dan ook goede kennisdeling.” Ook Tom Daamen van de TU Delft bevestigt dit. “Breng de benodigde kennis en kunde van overheid, universiteit en bedrijfsleven bij elkaar en organiseer daarvoor een kennisnetwerk zodat zoveel mogelijk gebieden daarvan profiteren.” De zaal is het eens dat het lerend vermogen naar een hoger plan moet worden getrokken. “We kunnen niet op elkaar blijven wachten, maar moeten het samen doen”, concludeert moderator Hans de Jonge. “We zullen het moeten doen met creativiteit”, aldus Van Delden in zijn afsluitende woord. “We moeten op zoek naar koplopers in de vorm van individuele organisaties, ontwikkelaars, gemeenten. Die goede voorbeelden kun je uitventen en verbreden.”