“Stedelijke regio’s vragen lenig bestuur”

Nederland is één stedelijk netwerk in een ruimtelijk en economisch krachtenveld dat leidt tot pieken en dalen in ons overwegend lage land. Agenda Stad beoogt de forse opgaven die daarmee gepaard gaan scherp in het vizier te krijgen en energie op te wekken om ze aan te pakken. Juist voor bestuurders ligt daar een grote uitdaging, vindt Gert-Jan Buitendijk, directeur-generaal Bestuur en Koninkrijksrelaties bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).

“Bij Agenda Stad gaat het vooral om de vraag wat willen steden, wat willen burgers in de steden, wat wil het ommeland van de steden. De inhoud bepaalt de agenda en niet het bestuur. Bestuurders moeten vooral wendbaar, adaptief en lenig zijn in het belang van sterke steden.”

In opdracht van het departement van BZK onderzochten Ruimtelijk Economisch Atelier Tordoir en Regioplan de ruimtelijke en economische dynamiek. De studie, resulterend in de publicatie ‘De veranderende geografie van Nederland‘. De opgaven op mesoniveau laat het toenemende belang van stedelijke regio’s zien, met allerlei verbindingen tussen steden en tussen de steden en het gebied er omheen. Er vinden zowel processen van opschaling plaats als van fragmentatie.

Buitendijk: “Eigenlijk moet je constateren dat Nederland meer dan we dachten één groot stedelijk netwerk is, vooral voor hoger opgeleide mensen. Ze wonen in Utrecht, werken in Eindhoven, maar recreëren net zo makkelijk in Amsterdam, Zwolle, Maastricht als in de directe omgeving. In het algemeen vind ik het verrassend om te zien dat de complementariteit van de afzonderlijke delen in het stedelijke netwerk de komende tijd wel eens dominanter kan worden. Dat levert bestuurlijk gezien spannende beleidsvragen op.

Tevens zien we verschillende ontwikkelingspaden in de samenleving, want voor een groot deel van de bevolking is de stad en het stadsgewest nog wel de ruimtelijke eenheid waar het leven zich afspeelt. En er zijn regio’s die niet verknopen met dat landelijke stedelijke netwerk: bijvoorbeeld krimpregio’s langs de landsgrens en sommige suburbane gebieden. Dat bevestigt het beeld dat we binnen en tussen stedelijke regio’s alert moeten zijn op toenemende verschillen.”

Wat zou dat kunnen betekenen voor het beleid van de Rijksoverheid?

“Nu de verschillen tussen regio’s toenemen, kun je jezelf afvragen of het principe van de Financiële-verhoudingswet uit 1997 over een tijdje nog wel houdbaar is. Die wet financiert de verschillen tussen gemeenten weg vanuit de in ons land sterk ingeburgerde solidariteitsgedachte. Iedereen heeft recht op dezelfde voorzieningen, vinden we met z’n allen. Een andere opvatting is dat je het ruimtelijke en economische krachtenveld veel meer volgt, dus go with the flow zoals de economen zeggen. We zien ontwikkelingen die zo dominant en autonoom zijn dat de vraag legitiem is hoeveel pretentie je moet hebben om dat met beleid tegen te gaan. Regio’s met krimp hebben eerst en vooral een bestuurlijke opgave. Je kunt de problemen daar niet tackelen door meer te gaan bouwen. Je zult samen afspraken moeten maken en met een samenhangende visie op regionaal niveau moeten komen.”

De onderzoekers hebben het over ‘smeren’: herverdelen en ordenen. Hoe ziet u dat?

“Mijn associatie met smeren is dat je scherp in beeld moet hebben wat de inhoudelijk opgaven in de stad en de regio zijn; op het gebied van de arbeidsmarkt, de woningmarkt, de voorzieningen. Bestuurders moeten vervolgens tafels organiseren; medebestuurders, bedrijfsleven, burgers bijeen brengen. Besturen is hier belangrijker dan bestuur. Daar is visie voor nodig, maar nog belangrijker is de kunst van het verbinden en dat je jouw nek durft uit te steken. Besturen is en blijft toch vooral mekaar in de ogen kijken en de zaak regelen.

We kunnen als rijksoverheid helpen en ondersteunen waar mogelijk en doen dat met bijvoorbeeld de Omgevingswet. We kunnen meer ruimte bieden voor maatwerk afhankelijk van de opgaven die stedelijke regio’s hebben door bijvoorbeeld met sectorwetten te experimenteren.

Bij herverdelen gaat het om het voorkomen en bestrijden van ongewenste gevolgen bij de ruimtelijke en economische opschaling. Ik zelf ben afgelopen jaar druk bezig geweest om ervoor te zorgen dat gemeenten goede afspraken maken over de financiële verevening van de risico’s die ze lopen bij de decentralisaties in het sociale domein. Niet in alle regio’s is dat even robuust georganiseerd.

Tegelijkertijd hebben we nu een debat over de belastinghervorming met mogelijk meer ruimte voor het gemeentelijk belastinggebied. Het takenpakket van gemeenten is sterk vergroot, met name op het sociale domein, en daarmee nemen de risico’s toe. Dan is het logisch dat je nadenkt over meer mogelijkheden voor belastinginning door gemeenten. We hebben echter ook gezien wat er is gebeurd met de grondexploitatie. Zoiets moeten we niet weer willen. Even los van
de vraag of we de economische groei van voor 2008 ooit nog terugkrijgen, vind ik de vraag wat we met de grondopbrengsten doen een blijvende en actuele.”

Wat kan de Rijksoverheid daar aan doen?

“We hebben met de Grondexploitatiewet al mogelijk gemaakt dat je financieel verevent. Voor het grondbeleid hebben we nu geen concrete plannen. Het is wel een dossier waar de wereld erg is veranderd en het denkwerk dus nog niet af is.

Ordenen in stedelijke regio’s is vooral een taak voor gemeenten en provincies, als het gaat om conflicterende ruimteclaims. Wij als Rijksoverheid komen uitsluitend in beeld waar nationale belangen spelen. We pakken onze verantwoordelijkheid op dat vlak met bijvoorbeeld het MIRT, het topsectorenbeleid en spoorboekloos rijden. Dat sluit heel goed aan bij de analyse dat er steeds meer een interstedelijk netwerk groeit.

Op economisch terrein is voor ons een topprioriteit dat de dragers van de economie goed kunnen blijven functioneren. Dus dat bedrijven als ASML voldoende goed gekwalificeerd personeel kunnen aantrekken. Als het waar is dat dit type kenniswerkers zich gemakkelijk door het hele land bewegen, dan zou de mobiliteit wel eens een andere dimensie kunnen krijgen dan we nu denken. Dan hoef je misschien niet altijd de huizen bij de werkplek te hebben en kun je het anders organiseren.

Is de overheid in staat tot multilevel governance?

“Dat is een goede vraag. Het zal wel moeten. Vanwege de complexiteit van de opgaven is er bestuurlijke lenigheid nodig en onderling vertrouwen. Stel dat je in een regio constateert dat bestuurlijke samenwerking heel hard nodig is. Moet je dat dan doen door steeds weer met alle betrokken wethouders om de tafel te gaan zitten en net zolang te praten tot er overeenstemming is? Zou het niet beter zijn dat je samen overlegt, de ambities formuleert en vervolgens een van de bestuurders mandaat geeft om namens allen op te treden? We hebben boegbeelden nodig, die goed kunnen schaken op meerdere borden tegelijk en kunnen verbinden. Daar kun je bij de casting van bestuurders rekening mee houden, zoals ze dat bijvoorbeeld in de Drechtsteden hebben gedaan. Je hoeft dan niet meteen iets aan de bestuursstructuur te doen. Je kijkt naar de bestuurscultuur en wat de kwaliteiten zijn die een bestuurder nodig heeft om een bepaalde opgave met succes te kunnen aanpakken.”

Is dat een omdraaiing van de bestuurlijke werkelijkheid?

“Klopt, spannend toch? De inhoudelijke opgave is voortaan maatgevend. Afhankelijk van de opgave organiseer je het bestuurdersplatform dat er bij betrokken is. Vandaar het adagium van de Agenda Stad: wegblijven van de discussie wie gaat er over. Je doet mee of niet mee, soms wel, soms niet. Dat noemen we bestuurlijke lenigheid, en dat vraagt zeker een andere wijze van denken, ook bij mijn directoraat-generaal. Maar het past bij de trend in de politiek dat de regeldichtheid te groot is. De oplossing zit ‘m niet meer in regels uitvaardigen, maar in regels opruimen.’

Is er genoeg daadkracht voor City Deals bij de Rijksoverheid?

“Die visie en ambities komen uit de steden zelf. Dat vind ik het vernieuwende van deze aanpak. We bedenken het niet in die torens in Den Haag, maar luisteren heel erg goed waar de steden behoefte aan hebben. Daar proberen we op aan te sluiten. Ik snap wel dat sommigen vragen wat we nou gaan doen, dat er al genoeg is gepraat. Wij moeten ervoor zorgen dat er volgend jaar, als we voorzitter zijn van de EU, wel wat ligt. Dat de stad weer echt op de agenda staat bij alle bestuurslagen. Dat er volop initiatieven zijn op al die terreinen waar we aan de gang moeten. Ik heb daar het volste vertrouwen in, gezien de proposities waar steden zelf mee komen. Voor mij is de Agenda Stad geslaagd als we volgend jaar op verschillende terreinen city deals hebben gesloten. Niet volgens één format, maar toegesneden op wat er in de betreffende regio’s speelt, en waar departementen dan aan deelnemen en op allerlei manieren helpen door soms te smeren, soms te herverdelen, en zeker ook te ordenen.”

Dit artikel verscheen eerder in het RO-Magazine, juli 2015