Urban Agenda geeft EU beter zicht op problemen én oplossingen stedelijke vraagstukken

“Met de Urban Agenda for the EU heeft de Europese Unie goud in handen, maar beleidsmakers kunnen het potentieel van het nieuwe initiatief nog veel beter benutten door meer in te zetten op experimenteren”, dat is de belangrijkste conclusie van het rapport ‘Learning to Experiment’ van de Urban Futures Studio (UFS) dat vorige week verscheen. Directeur Maarten Hajer van de UFS en Nicolaas Beets, speciaal gezant van de Urban Agenda, reflecteren op de bevindingen.

De Urban Futures Studio onderzoekt bestaande en verkent nieuwe vormen van ‘futuring’; het verbeelden van de toekomst, in dit geval van steden, en hoe die verbeelding de ontwikkeling van steden kan beïnvloeden. Met hun onderzoek naar de Urban Agenda maken UFS-onderzoekers Suzanne Potjer en Peter Pelzer en UFS-directeur prof. dr. Maarten Hajer inzichtelijk wat de Urban Agenda en diens multilevel governance-aanpak kan betekenen voor Europese steden en de EU als geheel.

Soufflé

Maarten Hajer (Foto: Hans Roggen)

Maarten Hajer: “Wij hebben onderzocht hoe iets dat schijnbaar terloops tot een heel belangrijk akkoord heeft geleid in het Nederlandse EU-voorzitterschap – het Pact van Amsterdam en daarmee de Urban Agenda for the EU – vanuit de theorie beter op waarde geschat kan worden als instrument voor experimenteel multilevel governance. Hoe zit die systematiek nou in elkaar en waar zitten de kansen en de valkuilen? Het belangrijkste risico is dat de bevindingen van Europese partnerschappen, waarin steden zich met lidstaten, de Europese Commissie en stakeholders samen buigen over belangrijke stedelijke vraagstukken als migratie, klimaatadaptatie en mobiliteit, niét worden opgepikt. En daarmee is dit onderzoek ook een waarschuwing: je hebt een enorme kans in handen om iets vernieuwends te doen voor de unie en diens legitimiteit, maar dan moeten de partnerschappen wel met concrete aanbevelingen komen die de Europese commissie vervolgens ter harte neemt. Anders kan deze kansrijke methode als een soufflé instorten.”

En dat zou eeuwig zonde zijn, betoogt Hajer, want de experimentele vorm van multilevel governance, waarbij op Europees niveau voor het eerst zowel steden, lidstaten, directoraten-generaal van de Europese Commissie en stakeholders, samen om de tafel zitten om die thematische vraagstukken te bespreken, is van groot belang. “Steden kunnen van elkaar leren via de partnerschappen. Dat noemen we ‘horizontaal leren’. Belangrijker nog is ‘verticaal leren’: door lagen heen nieuwe inzichten benutten. Daarin schuilt enorme potentie. De Europese Commissie heeft zelf geen grote beleidsontwikkelings-component en door aan te schuiven bij partnerschappen, leren ze van steden over de concrete en actuele maatschappelijke issues die daar spelen. De meeste Europeanen wonen per slot van rekening in steden en dus is kennis van wat daar speelt belangrijk om het beleid van de commissie, dat zoveel burgers raakt, te legitimeren”

Meerwaarde

Speciaal gezant voor de Urban Agenda, Nicolaas Beets, ziet in het rapport vooral een wetenschappelijke steun in de rug voor de multilevel-werkwijze. “Ik ben blij met dit wetenschappelijk onderzoek waarin buitenstaanders het werk analyseren waar wij dagelijks mee bezig zijn. In het rapport lees ik wat ik dagelijks ondervind bij de partnerschappen: in die multilevel governance-benadering, waarbij alle partijen uit verschillende lagen samen aan tafel komen en creatief denken over oplossingen, schuilt de meerwaarde.” Zelfs als die soms moeilijk meetbaar is. Beets: “Als ideeën die aan de tafel van een partnerschap ontstaan, worden meegenomen naar de Europese Commissie, de stad of naar verschillende landen, dan is dat idee nog lang niet gestold in aanbevelingen, maar het draagt wel bij aan de ontzuiling van de DG’s van de Europese Commissie, doordat er meerdere DG’s vertegenwoordigd zijn in partnerschappen. En dat is al een winstpunt.”

Nicolaas Beets (Foto: Hans Roggen)

Beets noemt de Urban Agenda for the EU een ‘buitengewoon ambitieus’ concept. “Er zijn nu twaalf partnerschappen en er volgen er dit jaar in ieder geval nog twee. Al die partnerschappen houden zich bezig met dé grote vraagstukken waar steden nu en de komende decennia mee worstelen. Je brengt technici uit verschillende lagen bij elkaar die hun tanden in de problematiek zetten. Dat heeft grote potentie, maar – zoals het UFS-rapport onderschrijft – er moet commitment zijn én duidelijk eigenaarschap. Het rapport signaleert dat sommige lidstaten zich ‘lauw’ opstellen in de partnerschappen. Dat is een aandachtspunt. Je hebt een coördinator nodig die haar of zijn rol goed en sterk invult en het partnerschap moet commitment, visie en middelen hebben. Als daaraan wordt voldaan, ben ik er van overtuigd dat die resultaten er wel komen. De eerste actieplannen worden momenteel vertaald naar acties, dus aan het eind van het jaar hebben we zicht op concrete resultaten. Je merkt ook dat de gesprekken vanuit de partnerschappen steeds meer gaan over resultaten.” Toch wil Beets niet dat het idee bestaat dat partnerschappen binnen korte tijd grote beleidswijzigingen bewerkstelligen. “De Urban Agenda for the EU zoekt positie binnen de langjarige processen van de EU. Ik zou het heel treurig vinden als het concept van de Urban Agenda in 2019 op de weegschaal gelegd wordt en we dan alleen kijken naar behaalde successen. We verbinden de top van de Europese bureaucratie met de alledaagse praktijk in de stad. Dat is een ambitieuze exercitie en het UFS-onderzoek biedt zowel een stimulans als ook aanknopingspunten om het proces verder te verbeteren. Zoals: hoe krijg je nu de lidstaten die matig enthousiast zijn ook meer méé?”

Inspiratie

Hajer onderschrijft: “Het gaat bij dit proces niet om doorzettingsmacht, maar om inspiratie. Partnerschappen geven de Commissie een beter beeld van de problemen waar burgers tegenaanlopen en door die signalen op te pakken kan de Commissie laten zien dat ze werken aan oplossingen. Dat is al heel anders dan in de beginfase van de EU, waarin men veel indirecter de algemene kwaliteit van het leven wilde vergroten door regelgeving. Nu komt het via de Urban Agenda en de partnerschappen meer bottom up en dat is het mooie en spannende. En resultaat kun je ook afleiden uit de manier waarop over problemen gesproken wordt. Als concrete voorbeelden van problemen – of oplossingen – via de partnerschappen in het discours van de Europese Commissie belanden, bijvoorbeeld. Daarom hoop ik dat de systematiek van deze werkvorm erkend wordt.”

Beets: “Realiseer je bij de roep om concrete resultaten ook dat de opgaven van de partnerschappen enorm verschillen. Een partnerschap over inclusie van migranten behandelt een actueel en dringend probleem en komt tot concrete voorstellen voor innovaties. Een partnerschap over een langjarig heikel punt als luchtkwaliteit brengt concrete issues die op dit vlak spelen voor het voetlicht. Bij zulke partnerschappen, wanneer ook belangen van industrieën in lidstaten meespelen, gaat het vooral ook om beïnvloeding.”

Hajer: “Kijk bij manieren om tot een doorbraak te komen ook vooral naar wat wij de setting of the stage noemen. Daarmee bedoelen we dat de vórm van een overleg, hoe triviaal het ook lijkt, bepalend kan zijn. Na jaren van vruchteloos overleg over het benutten van de Noordzee als energiebron, leidde een serious game en een verbeelding van een toekomstscenario genaamd ‘An Energetic Odyssey’ tot een doorbraak in Europees overleg van de Commissie, CEO’s van Energiebedrijven, NGO’s en kennisinstituten.”

Heruitvinden

“Daarnaast geldt dat er veel mogelijk is als bestaande instituties hun rolopvatting wijzigen”, vervolgt Hajer. Een bestaande netwerkorganisatie als EUROCITIES kan een grotere rol spelen in het bevorderen van kennisuitwisseling tussen steden. Ook in Nederland geldt dat een nieuwe rolopvatting tot innovaties kan leiden. Organisaties als VNG en IPO zouden zichzelf opnieuw moeten uitvinden. Nu zien ze de innovatieve oplossingen van de voorlopers in hun koepel wel, maar zorgt angst dat hun meest conservatieve leden afhaken ervoor dat ze die innovatie niet omarmen. Dat is vrij ‘oud denken’ en als nationale en Europese koepels zich meer als leerplatform ontwikkelen, brengt dit nieuwe dynamiek.”

Beets: “Ik merk in de partnerschappen het verschil in energie dat alleen al ontstaat wanneer je een vergadersetting anders inricht. Besluitvorming in Europa is het bouwen van een Chinese muur met LEGO-steentjes, maar het samen aan tafel zitten is al een enorme stap voorwaarts ten opzichte van de afhankelijkheid van lobbywerk. Ik heb, aan de vooravond van de tweede verjaardag van het Pact van Amsterdam op 30 mei, alle vertrouwen dat de meerwaarde van de Urban Agenda zichzelf zal bewijzen.”

Wilt u dit interview delen met uw internationale relaties? Verwijs dan naar de Engelstalige versie van dit artikel.