Masterstudent identificeert met onderzoek City Deal Toekomstbestendige Gebiedsontwikkeling vijf rollen voor City Deals

Thijn Schouten rondde onlangs zijn Master Publiek Management aan de Universiteit Utrecht af. Daarmee is hij de meest recente telg in een inmiddels rijke traditie van masterstudenten die hun afstudeerstage en -onderzoek bij Agenda Stad doorlopen. Thijn identificeerde zes begunstigende en zes belemmerende factoren voor een effectieve aanpak van gebiedsontwikkelingsprocessen. En hij benoemde vijf rollen die de City Deal Toekomstbestendige Gebiedsontwikkeling die in voorbereiding is, kan spelen om bij te dragen aan een vruchtbare samenwerking. Omdat we bij Agenda Stad veel waarde hechten aan het delen van de kennis die we opdoen, vroegen we Thijn naar zijn bevindingen.

Allereerst, hoe vond je het om je afstudeerstage bij Agenda Stad te lopen?

Ik vond het erg fijn. Niet alleen was het inhoudelijk interessant en heb ik veel geleerd en veel mooie bijeenkomsten mogen meemaken, zoals meteen op mijn eerste dag al de Dag van het Bestuur, maar ik voelde me ook snel thuis bij Agenda Stad. Dat kwam door de warmte en ondersteuning van de mensen van Agenda Stad en de begeleiding en betrokkenheid van Christopher Baan die vanuit Agenda Stad mijn begeleider was.

Ik kwam in aanraking met Agenda Stad door een werkbezoek vanuit de Master Publiek Management in 2024. Ik was geïntrigeerd door de manier van samenwerken en toen Agenda Stad later op een lijst met stage-opties werd genoemd, zijn we in gesprek gegaan. Eenmaal begonnen sprak ik Eva Vermeulen, een van mijn ‘voorgangers’ als afstudeerder Publiek Management bij Agenda Stad. Haar enthousiasme over het programma gaf me ook veel energie.

Ik was bij Agenda Stad echt positief verrast over de horizontale samenwerking: partijen werken echt mee. Dat is denk ik wel uniek in het openbaar bestuur. Ook omdat er vaak veel partijen betrokken zijn. Dan is het lastig om voor al die partijen een ‘haakje’ te vinden om actief bij te dragen.

Ok, tijd om het over je scriptie te hebben. Wat heb je precies onderzocht?

Mijn hoofdvraag luidde: welke factoren begunstigen en belemmeren een effectieve gezamenlijke aanpak van gebiedsontwikkelingsprocessen en op welke manier kan de City Deal Toekomstbestendige Gebiedsontwikkeling begunstigde factoren versterken en belemmerende factoren wegnemen?

Kun je dit toelichten?

De City Deal Toekomstbestendige Gebiedsontwikkeling is ontwikkeld omdat de gebiedsontwikkeling in Nederland onder druk staat door het grote woningtekort en de vraag naar meer toekomstbestendige gebieden. Maar gebiedsontwikkeling is complex doordat er veel partijen bij betrokken zijn die ook nog eens van elkaar afhankelijk zijn. Aan de hand van een wetenschappelijke theorie, de collaborative governance theorie en ander wetenschappelijk onderzoek, heb ik met name gekeken naar complexe samenwerking binnen het thema gebiedsontwikkeling en in deze specifieke City Deal. Wat zijn kansen en risico’s in die samenwerking en waar ligt de meerwaarde van een City Deal in dit complexe domein?

En hoe ben je daarbij te werk gegaan?

Ik heb elf interviews gehouden met betrokkenen bij de City Deal. Partners van verschillende typen organisaties. En twee interviews met experts die niet betrokken waren bij de deal. Die interviews over samenwerking heb ik uitgewerkt en met behulp van het collaborative governance model heb ik verschillende factoren getranscribeerd en gecodeerd. Zo kwam ik tot zes factoren die een positieve invloed hebben op de samenwerking en zes belemmerende factoren. Vooral bij die belemmerende factoren was het een uitdaging die goed af te bakenen, want daar schoot de theorie een beetje te kort. En inzicht in die factoren was natuurlijk belangrijk, omdat ik vervolgens vijf rollen wilde definiëren voor de City Deal. Rollen die bijdragen aan die ‘begunstigende’ factoren en die de belemmerende factoren zo goed mogelijk konden wegnemen.

In de interviews heb ik gekeken naar de beweegredenen van partijen om mee te doen aan de City Deal en naar de vraag wat de City Deal volgens hen zou moeten doen. Ik had het geluk dat het Planbureau voor de Leefomgeving in dezelfde periode onderzoek deed naar City Deals, waardoor ik gebruik kon maken van de rollen die zij gedefinieerd hadden. Deze heb ik met twee extra rollen uitgebreid die uit de interviews naar voren kwamen.

Tabel 1: Begunstigende en belemmerende factoren. Lees de toelichting in de masterscriptie

Laten we eens wat meer inzoomen op die vijf rollen die je benoemd hebt, want die zijn wellicht ook van toepassing op andere City Deals, toch?

Ja, de rollen zijn goed overdraagbaar naar andere City Deals. De City Deal TBGO zal ook een ‘makelaar’-rol kennen: iemand die de schakel vormt tussen gebieden en de juiste kennis en ervaring. Maar je ziet dat deze rol in grote lijnen overeenkomst met de eerste rol die ik benoem: de begeleider. Deze City Deal heeft bovendien een eigen expertpool.

Het is trouwens ook goed om nog eens te benadrukken zijn dat er bij gebiedsontwikkeling heel verschillende soorten partijen betrokken zijn, die ook allemaal hun eigen tempo hebben.

De vijf rollen

Tempo?

Gemeenten zijn op zoek naar nationale indicatoren en kaders. Die zijn er nog niet altijd, waardoor gemeenten die afzonderlijk zelf gaan opstellen. Marktpartijen zoals bouwbedrijven gaan vaak sneller, omdat ze vanuit Europese regelgeving (CSRD) al verplicht zijn om te rapporteren op duurzaamheidsprestaties. Tegelijkertijd zijn marktpartijen soms behoudender: als er grote commerciële belangen zijn is het logisch om terug te vallen op een beproefde aanpak en om eventuele risico’s die gepaard gaan met innovatie te voorkomen. Marktpartijen hebben eigenlijk de overheid nodig om risico’s weg te nemen. Dit is het spanningsveld waarin de City Deal opereert en wil laten zien dat je wél snel (circulair) kunt bouwen en dat de doorlooptijd van nieuwbouw – die is momenteel zo’n 10 jaar! – korter kan.

Maar hadden we daar eerder niet al een City Deal voor, Conceptueel en Circulair Bouwen?

Klopt, die City Deal concentreerde zich meer op het gebouwniveau, op individuele gebouwen. De City Deal Toekomstbestendige Gebiedsontwikkeling bouwt voort op de lessen van deze deal, maar richt zich meer op gebiedsniveau, dus denk aan openbare ruimte, voorzieningen, groen, mobiliteit.

Terug naar de rollen. De volgende rol noem je ‘beleidsvernieuwer’?

Ja, deze is gelieerd aan de rol die het PBL in haar onderzoek ‘beleidsinnovator’ noemt. Je zit met partners in de City Deal tafel om tot nieuw beleid te komen en om hier gemeenschappelijke indicatoren voor te ontwikkelen. Daarbij helpt het heel erg dat deze deal geborgd is in het Innovatie en Opschalingsprogramma van het ministerie van VRO, als één van de zeven ‘versnellers’ in het programma. Dat opent deuren en maakt dat je tot een gemeenschappelijke taal kunt komen. Het motiveert partners omdat je weet dat de City Deal echt iets kan bereiken.

Hoe komt dat nieuwe beleid dan tot stand?

Daar komen alle rollen, maar zeker ook rol drie om de hoek kijken: hoeder van de horizontale samenwerking. Of zoals PBL het noemt: institutionele vernieuwer. In een City Deal werken partijen gelijkwaardig samen. Dat is de kracht, maar het is ook innovatief. Daardoor kun je veel inzichten en denkkracht combineren, maar daarvoor is het wel nodig dat je als City Deal die gelijkwaardigheid goed bewaakt. Daarbij is het ook belangrijk oog te hebben voor de informele kant. Partijen moeten elkaar ook ná de City Deal kunnen en willen opzoeken, op een laagdrempelige manier.

De vierde rol noem je ‘hoeder van welwillenden’. Dat klinkt heel poëtisch. Maar wat betekent het?

Er wordt wel eens gezegd dat in City Deals de ‘koplopers’ rond een bepaald thema bij elkaar komen. Maar die term schrikt sommige partijen ook af, omdat ‘koploper’ zijn verantwoordelijkheden met zich meebrengt. Wel is een City Deal altijd een ‘coalition of the willing’, een verbond van intrinsiek gemotiveerde partijen. Die motivatie moet je koesteren en dat vergt tact en navigatie in de samenwerking. Daarnaast is het belangrijk dat je niet-deelnemende partijen aanhaakt. Doel van de City Deal is immers dat toekomstbestendige gebiedsontwikkeling de norm wordt in 2030. En niet alle partijen zijn daar al aan toe. Het is mooi om te zien dat sommige partijen in de City Deal nu al zeggen: ik wil wel een voorbeeldrol op me nemen.

Deze rol heet in het PBL-onderzoek ‘transitie intermediair’. In mijn definitie is ie niet helemaal hetzelfde maar in beide gevallen gaat het ook om het uitlijnen, bijv.: zorgen dat de welwillende partijen niet té ver vooruit gaan lopen op de rest, want je wil uiteindelijk dat iedereen meedoet. Dus wat in de City Deal wordt ontwikkeld, moet ook schaalbaar en toepasbaar zijn voor gemeenten en andere partijen die geen onderdeel uitmaken van de deal.

En de laatste rol?

Dat is die van ‘facilitator van een leerproces’. Dit is zeker een belangrijke rol die voor alle City Deals geldt. City Deals draaien niet alleen om gelijkwaardig samenwerken, maar ook om experimenteerruimte. In de City Deal TBGO zet men zich in om dit ook expliciet te borgen: het creëren van ruimte om aan de randen van de huidige kaders te experimenteren. City Deals, zijn kortom ook een living lab en de opgedane lessen moeten zo goed mogelijk gedeeld en uitgewisseld worden. Daar ligt ook een schone taak voor de City Deal. En, net als bij de vorige rol geldt: die kennis en ervaring moet niet alleen zo goed mogelijk bínnen de City Deal, maar ook daarbuiten, gedeeld worden. Omdat marktpartijen al aan EU-regelgeving moeten voldoen, weten die elkaar over het algemeen wel te vinden. Maar bij gemeenten onderling en in de uitwisseling tussen gemeenten en marktpartijen op dit domein, valt er nog veel te winnen.

Zo te horen ben je behoorlijk goed in de City Deal gedoken. De City Deal gaat later dit jaar van start, maar aangezien jij er zo diep in gedoken bent: heb je vertrouwen in de deal?

Een van mijn scriptiebegeleiders vroeg: ‘Kan deze City Deal de woningnood oplossen?’. Het antwoord luidt: nee, niet op korte termijn. Maar de City Deal kan wel de katalysator zijn die tot een nieuwe aanpak leidt en voorkomen dat we in 2030 een bouwstop krijgen of tegen allerlei muren gaan aanlopen. En dat zou al fantastisch zijn. Voor een City Deal is TBGO stevig geborgd in een programma van het Rijk en is de schaalgrootte ook fors, door de deelnemende gemeenten, marktpartijen, corporaties et cetera. De uitdaging schuilt niet in de hoeveelheid partijen, maar meer in de hoeveelheid belangen. Maar als partijen de gedeelde opgave centraal kunnen stellen, denk ik dat dit een hele impactvolle City Deal kan worden.

En tot slot, je bent nu afgestudeerd. Wat ga je nu doen?

Haha, nou eerst maar eens op vakantie! En daarna druk op zoek naar een leuke baan in het publieke domein. Dus als iemand een leuke functie in de aanbieding heeft, houd ik me aanbevolen!

Lees City Deal Toekomstbestendige Gebiedsontwikkeling: Op weg naar een duurzame integrale samenwerking, de masterscriptie van Thijn Schouten.