De Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) heeft een essay geschreven over de City Deals van Agenda Stad. Bij de transitieopgaven waar deze deals over gaan vindt samenwerking plaats op allerlei schaalniveaus: van nationaal, regionaal en lokaal tot internationaal. De grootste uitdaging zit hem in het samenbrengen van elkaars tijdspad. ‘Het gaat vooral om multi-temporal governance.’
Onderzoekers Jorren Scherpenisse en Martin Schulz hebben de City Deals in het essay ‘Werken met City Deals- invulling geven aan multi-temporal governance’ vanuit bestuurskundig perspectief onderzocht aan de hand van gesprekken met DG’s, directeuren en projectleiders. ‘In ons essay reflecteren we vanuit politiek-bestuurlijk perspectief op deze bijzondere werkwijze ”, stelt Scherpenisse.
Geen instrument, maar werkwijze
Jorren Scherpenisse. Foto: NSOB.
Wat ze meteen benadrukken in hun essay is dat de City Deals niet als instrument moeten worden bekeken, maar als werkwijze. Met deze werkwijze kan de Rijksoverheid bijdragen aan het initiatief van steden om te komen tot duurzame maatschappelijke transities. “Het is misleidend om ze puur als instrument te zien”, legt Jorren Scherpenisse uit. “Er staat bewust weinig op papier, het gaat om een proces dat zowel voor als na de ondertekening niet vast staat. Het loopt bij elke deal anders. De bestuurders vanuit de verschillende partijen zoeken de ruimte voor wat nodig is.”
Van klimaat, energie, veiligheid, gezondheid tot de economische concurrentiepositie. Er liggen allerlei grote veranderopgaven waar steden hun transities in moeten maken. “Wat je ziet is dat overheden het niet alleen kunnen, het Rijk niet, maar ook de steden niet. Ze zijn alleen te realiseren in samenwerking met vele partners, zoals bedrijven, maatschappelijke organisaties en verschillende overheden”, legt Martin Schulz, co-decaan van de NSOB uit. Deze multi-level governance krijgt veel waardering, onder meer door het nieuwe kabinet die in het nieuwe regeerakkoord zegt verder te willen gaan met de werkwijze van de City Deals.
Multi-temporal governance
Maar de onderzoekers van de NSOB laten nog een andere dimensie zien van de City Deals: de samenwerking in deze deals gaat ook om sturen op en in de tijd. Ze zijn een vorm van multi-temporal governance. “Het gaat bij de City Deals niet alleen om het juiste plan, de juiste partijen en de juiste plek, maar ook om de juiste tijd. Al die partijen die samenwerken hebben hun eigen urgente momenten, stippen op de horizon en begrotings- of verkiezingscycli”, benadrukt Jorren Scherpenisse, onderzoeker van de NSOB en promovendus op het thema tijd en bestuur. “De ene partij zit op die transitieopgave nog in een verkenningsfase, terwijl de ander juist al resultaat wil boeken. De partijen zijn het eens over de inhoud, maar niet per se over de tijd. Dat zien wij als een van de belangrijkste opgaven voor de City Deals. Vaak gaat het mis in bestuurlijke samenwerking doordat partijen zich in een andere fase bevinden, zoals je vaak ziet wanneer verkiezingen de samenwerking doorkruisen. Als de klokken van partijen niet gelijk staan en tijdbelevingen verschillen kan samenwerking zelfs tot stilstand komen. Waar de ene partij bezig is de lange lijnen uit te zetten, heeft de ander nu succes nodig om de inzet te legitimeren. Hoe breng je dat bij elkaar? Hoe kun je voortgang maken bij verschillende snelheden?”
Slim benutten van momenten
Martin Schulz. Foto: NSOB.
Daarvoor laat het NSOB-essay verschillende strategieën zien. Scherpenisse: “De start van elke City Deal wordt gemarkeerd door een feestelijke ondertekening, waarbij de partijen dat samen vieren op een podium. Dat geeft een flinke boost aan het thema. Maar vaak is de ondertekening niet het eindpunt van onderhandelingen, maar pas het begin. Met als risico dat partijen daarna verschillende kanten op willen, of toch andere thema’s prioriteit geven. Het feest is al gevierd, maar de samenwerking moet nog van start gaan. Na de ondertekening wordt het dus een opgave van synchronisatie van tijd tussen de verschillende partijen. Als dat lukt kunnen in de City Deal mooie resultaten worden geboekt. Dat kan bijvoorbeeld door het slim benutten van momenten. Denk aan het vieren van tussenresultaten en het afstemmen van tijdhorizonnen, zoals het formuleren van toekomstambities en doelen, waarmee je een gezamenlijk gevoel van urgentie bereikt. Het is een combinatie van concreet inhoudelijk bezig zijn en tegelijk de ruimte gaandeweg ontdekken in de tijd. Het gaat ook om afstemming van snelheden. Wanneer mag er worden geëxperimenteerd en wanneer wordt er opgeschaald? Door dat goed af te spreken ontstaat er ruimte voor verkenning en ontstaat er vermogen om te versnellen wanneer het kan.”
Door bijvoorbeeld een tijdsperiode af te bakenen voor fasen in de samenwerking kun je de verschillende cycli overbruggen van de partijen, voegt Scherpenisse toe. Zodat er een gemeenschappelijk proces ontstaat van agenderen, verkennen, uitvoeren en evalueren. “De kern is dat werken met deals synchronisatie tussen publieke en private partijen mogelijk maakt in de tijd, waardoor grote veranderopgaven die niet door regels of geld van de minister gerealiseerd kunnen worden tot stand worden gebracht in een coalition of the willing. In de City Deal kun je profiteren van elkaars momentum, er kan worden meegelift op de snelheid van anderen en samenwerking kan een katalyserende werking hebben.”
Voor bewindspersonen biedt het voortzetten en verder brengen van werken met City Deals dan ook winstkansen voor de volgende kabinetsperiode, aldus de auteurs. Keerzijde is dat er in de deal ook beperkingen zijn om in termen van timing en tempo eigen keuzes te maken en afwegingen te maken, los van andere partijen.
Grote transities
De City Deals zijn vooral bedoeld voor bijzondere opgaven, de grote transities, concluderen beide onderzoekers. Juist daar is een andere werkwijze nodig die niet volgens de traditionele departementale ritmes, routines en procedures gaat, maar juist ruimte maakt buiten de gebaande paden en kaders. De deal moet daarom niet te regulier worden. Schulz: “De kunst is om het werken met City Deals door te ontwikkelen tot een vanzelfsprekende werkwijze voor bijzondere opgaven. Andere instrumenten moeten we dan ook gewoon blijven gebruiken, zoals PPS, akkoorden, pacten, convenanten en al die andere instrumenten.”
De City Deal Inclusieve Stad is een interessant voorbeeld, vindt Scherpenisse. “De kwestie van multiprobleemgezinnen is een probleem van meerdere partijen. De partijen in de Deal waren hier al veel langer mee bezig, maar na de decentralisaties kwam er een momentum om hiermee ook samen met het Rijk een grote stap te maken. In de Deal is dit momentum verzilverd. Door al die aandacht en de experimenten uit die City Deal komen er concrete oplossingen in het sociaal domein naar boven. Nu nog lokaal, maar straks kunnen die ook op grotere schaal worden benut. Ze dragen bij aan de flow rond dit thema.”
Als een tandwiel
“Een City Deal is dan ook als een tandwiel in een raderwerk”, aldus Schulz. “Het zorgt ervoor dat de raderen in samenhang gaan draaien. Kijk naar de City Deal Binnenstedelijk Bouwen en Transformatie. Daar werd samen ontdekt dat parkeernormen een struikelblok zijn voor binnenstedelijk bouwen. Dan kun je dat kenbaar maken en opschalen en zo op allerlei plaatsen projecten in beweging laten komen door deze ene interventie.”
Natuurlijk loopt niet bij alle City Deals het proces even soepel. Vaak ging er na de ondertekening weer een onderhandelingsproces van start. Of partijen focusten te veel op eigen thema’s waardoor de tijdlijnen uit elkaar gingen lopen.“Belangrijk is het dat je steeds blijft zoeken naar synergie en synchronisatie”, aldus Scherpenisse. “Ook al heb je geld, genoeg mandaat en doorzettingsmacht, als partijen elkaar niet vinden in de tijd kan het mis lopen. Dat betekent niet dat alles tegelijkertijd moet of vooraf kan worden gepland, integendeel. Maar wel dat partijen proberen om elkaars tempo te faciliteren, in staat zijn om het momentum vast te houden en als katalysator te fungeren. Steeds met als achterliggend doel om niet alleen in de Deal resultaten te boeken, maar vooral op langere termijn bij te dragen aan transities. Multi-Temporal Governance is een strategische opgave wanneer al die partijen gezamenlijk willen bijdragen aan een transitie.”
Het NSOB essay ‘Werken met City Deals; invulling geven aan multi-temporal governance’ van Jorren Scherpenisse, Martin Schulz en Mark van Twist, is vanaf 30 oktober te vinden op de website www.nsob.nl/denktank.
Miriam Weber is senior onderzoeker/-adviseur bij de gemeente Utrecht, actief op het thema Gezonde Leefomgeving en verantwoordelijk voor de kennisagenda Gezonde verstedelijking. ‘De SURF-projecten zijn heel nuttig – zeker ook met dat accent op de burger. Voor ons is bij deze onderwerpen ook steeds de vraag van belang welke rol de gemeente kan spelen. Er spelen in Utrecht verschillende opgaven rond de groei van de stad, gezonde mobiliteit, de arbeidsmarkt, de voedselvoorziening. We willen ons beleid anders funderen: van ‘educated guess’ naar ‘evidence based’ en liefst ‘proven knowledge’. Dus ik wil iedereen graag uitnodigen om ook gebruik te maken van wat er in Utrecht allemaal mogelijk is op het gebied van onderzoek en experimenteren. Ik ben zelf ook betrokken bij de zogenoemde Kennisalliantie, een samenwerking van verschillende kennis- en praktijkpartijen in de provincie Utrecht. Het zou heel stoer zijn als we – ook via SURF – verder vorm kunnen geven aan kennis voor de praktijk.’
Over Saniye Çelik